Comment déterminer si une voie publique présente les caractéristiques d’une voie communale ou d’un chemin rural ?
Comment déterminer si une voie publique présente les caractéristiques d’une voie communale ou d’un chemin rural ? Telle est la question qui a été soumise au cabinet d’avocat PY CONSEIL, expert en matière de propriété publique / droit administratif des biens.
Parmi les biens propriétés d’une personne publique, l’on distingue :
- les chemins ruraux qui appartiennent au domaine privé de la commune ;
- les voies communalesqui appartiennent au domaine public de la commune ;
Les voies communales
En droit, l’article L. 111-1 du code de la voirie routière définit le domaine public routier comme l’ensemble des biens du domaine public affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l’exception des voies ferrées.
Selon la doctrine administrative, l’emprise de la route correspond à la surface du terrain appartenant à la personne publique et affectée à la route et à ses dépendances. L’emprise recouvre donc les accotements et l’assiette de la route, à savoir la chaussée mais également la plate-forme qui est la surface de la route comprenant la chaussée.
L’article L. 2111-2 du code général de la propriété des personnes publiques définit les dépendances comme des biens qui font également partie du domaine public et qui en constituent un accessoire indissociable.
Ainsi, les biens implantés sur le domaine public qui présentent un lien de dépendance fonctionnelle avec la voie, ou en sont l’accessoire, suivent le sort de cette voie et font également partie du domaine public routier, à défaut de preuve contraire. Ils font l’objet de la même protection au titre de la police de conservation du domaine public routier. Ce peut être des éléments naturels ou artificiels. Le terme de voie employé à l’article L.116-2 du CVR prend donc en compte le sens large rappelé ci-dessus.
Les voies communales sont, plus spécifiquement, « Les voies qui font partie du domaine public routier communal » (article L. 141-1 du code de la voirie routière).
Il résulte par ailleurs de l’article L. 2321-2 du code général des collectivités territoriales que les dépenses obligatoires d’une commune sont : « 20° Les dépenses d’entretien des voies communales ».
Les chemins ruraux
En droit, il ressort de l’article L.161-1 du code rural et de la pêche maritime que « les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l’usage du public, qui n’ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune ».
L’article L. 161-2 du même code prévoit que : « L’affectation à l’usage du public est présumée, notamment par l’utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l’autorité municipale.
La destination du chemin peut être définie notamment par l’inscription sur le plan départemental des itinéraires de promenade et de randonnée ».
De plus, la jurisprudence administrative a posé la condition que le chemin rural ne soit pas situé dans une zone urbanisée et n’ait pas l’aspect d’une rue car il serait dans ce cas une voie publique, au sens domanial du terme, c’est-à-dire une voie communale par destination.
De nombreuses décisions jurisprudentielles vont en ce sens : CE, Société coopérative La léonarde : Droit adm. 1976, no 184. – 11 mai 1984, Époux Arribey :Rec. Lebon, p. 782 :
Pour ce faire, ce chemin doit en outre être situé en agglomération avant le 7 janvier 1959.
Voir, par exemple : CE,28 novembre 2018, n° 418827 :
« Il ressort des pièces versées au dossier que le Chemin du Pavé et la section perpendiculaire à ce chemin étaient situés en agglomération à la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance du 7 janvier 1959. Par suite, ils font donc partie de la voirie urbaine et appartiennent au domaine public communal pour autant qu’ils soient propriétés de la commune et qu’ils aient été affectés à l’usage du public à une date antérieure à celle de l’entrée en vigueur de l’ordonnance précitée.
Les éléments versés au dossier, notamment les documents cadastraux qui se rapportent à l’année 1919, date à laquelle les ascendants de M. Et Mme B…ont fait l’acquisition des actuelles parcelles n°s 257 et 258, établissent l’affectation à l’usage du public de l’ensemble de la section perpendiculaire au Chemin du Pavé. Il suit de là qu’en l’absence de décision emportant son déclassement, cette section doit être regardée comme une voie communale au sens et pour l’application de l’ordonnance précitée du 7 janvier 1959, la circonstance que l’accès à ses derniers mètres ait été fermé à la circulation par un portail à une date antérieure à l’entrée en vigueur de cette ordonnance n’étant pas, à elle seule, de nature à lui faire perdre cette qualité. Sont inopérants à cet égard les éléments produits par M. Et mmeb…, tels que les photographies et témoignages attestant de la privatisation de cette partie de voie communale. Il suit de là que la portion de voie en litige appartient au domaine public routier de la commune, sous réserve que cette dernière en soit propriétaire ».
· CE, du 11 mai 1984, 24755, mentionné aux tables du recueil Lebon :
« SUR LES CONCLUSIONS DIRIGEES CONTRE LE JUGEMENT ATTAQUE EN TANT QU’IL A REJETE LA DEMANDE N° 4164 DES EPOUX X… Y… CONTRE LA DECISION DU PREFET DU GARD DU 19 AOUT 1976 ; SANS QU’IL SOIT BESOIN D’EXAMINER LES AUTRES MOYENS DE LA REQUETE : CONSIDERANT QU’IL RESULTE DES PIECES VERSEES AU DOSSIER QUE LE CHEMIN DE NAVACELLES A BOUQUET, SUR LEQUEL LES EPOUX X… ONT DEMANDE AU MAIRE DE NAVACELLES DE RETABLIR LE LIBRE PASSAGE, EST LA PROPRIETE DE LA COMMUNE, QU’IL EST SITUE, EN CE QUI CONCERNE LA SECTION LITIGIEUSE, DANS LA PARTIE AGGLOMEREE DU TERRITOIRE COMMUNAL, ET QU’IL N’EST PAS CONTESTE QU’IL ETAIT AFFECTE A L’USAGE DU PUBLIC ANTERIEUREMENT A L’INTERVENTION DE L’ORDONNANCE DU 7 JANVIER 1959 ; QU’IL FAIT DES LORS PARTIE DE LA VOIRIE URBAINE AU SENS DE CE TEXTE LEGISLATIF ET QU’IL APPARTIENT AU DOMAINE PUBLIC COMMUNAL SANS QUE SOIT NECESSAIRE UNE DECISION EXPRESSE DE CLASSEMENT ET NONOBSTANT SON OMISSION SUR LE TABLEAU DES VOIES COMMUNALES ; »
· CAA Bordeaux, 5 mars 2009, n°07BX01150 :
« Font partie du domaine public les voies, propriétés de la commune, situées dans une agglomération qui étaient, antérieurement à l’intervention de l’ordonnance du 7 janvier 1959, affectées à l’usage du public alors même qu’elles se terminent en impasse.
Sans que soit nécessaire l’intervention de décisions expresses de classement, font partie de la voie urbaine et appartiennent au domaine public communal, les voies, propriétés de la commune, situées dans une agglomération qui étaient, antérieurement à l’intervention de l’ordonnance du 7 janvier 1959, affectées à l’usage du public.
Dans cette affaire, le passage litigieux, bien de la commune situé dans la partie agglomérée du bourg de Vauzelles, permettait déjà, lors de l’intervention de l’ordonnance du 7 janvier 1959, la desserte des différentes parcelles de ce secteur. Ainsi, alors même qu’il se termine en impasse, il devait être regardé comme affecté à l’usage du public et constitue ainsi une voie urbaine faisant partie du domaine public communal.
La qualification de voie urbaine ou de chemin rural est déterminante puisque selon l’article L.2212-1 du CGPPP, anciennement ordonnance du 7 janvier 1959, les chemins ruraux font partie du domaine privé et par conséquence leur aliénation ne nécessite pas de déclassement du domaine public ».
« Considérant que le chemin litigieux, dont il n’est pas contesté qu’il est la propriété de la commune, est situé dans la partie agglomérée du territoire communal et était affecté à l’usage du public antérieurement à l’intervention de l’ordonnance du 7 janvier 1959; qu’il fait dès lors partie de la voirie urbaine au sens de ce texte législatif, sans que soit nécessaire une décision expresse de classement et nonobstant son omission sur le tableau des voies communales ; que même si ce chemin se prêtait mal à la circulation automobile en raison de son étroitesse, de sa configuration en pente et sinueuse et de la fragilité de son assise, le maire ne pouvait, s’agissant d’une voie publique ouverte antérieurement à la circulation, édicter une réglementation ayant pour conséquence d’interdire à M. Et Mme Y… X…, propriétaires riverains ne disposant d’aucun autre accès à leur propriété d’accéder en voiture à leur résidence ; qu’en ne les exceptant pas du champ d’application de cette interdiction, l’arrêté attaqué les a ainsi assujettis à des contraintes excédant celles qui pouvaient légalement leur être imposées dans l’intérêt général ; qu’il suit de là que M. Et Mme Y… X… Sont également fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté leur demande en tant qu’elle était dirigée contre l’arrêté non daté du maire du Bosc interdisant la circulation sur le chemin dit de « la Fontaine au monument aux morts » »
Conséquences de la qualification de voie communale ou chemin rural ?
En cas de qualification de chemin rural :
Si le bien peut être qualifié de chemin rural, la commune peut solliciter un bornage avec les propriétaires riverains du chemin, car le chemin appartiendrait dès lors à son domaine privé.
Le contentieux des opérations de bornage relève des juridictions de l’ordre judiciaire s’agissant d’une propriété privée de la commune (Civ. 3e, 19 déc. 2001, no 99-21.117).
Avant d’envisager un bornage judiciaire il est opportun de tenter un bornage amiable.
Un régime particulier aux chemins ruraux complète le droit commun du bornage :
- Article D161-12 du code rural et de la pêche maritime :
« Les limites assignées aux chemins ruraux sont fixées, soit par le plan parcellaire annexé à la délibération du conseil municipal portant ouverture ou modification des emprises du chemin, soit par la procédure du bornage.
Elles peuvent être, à titre individuel, constatées par un certificat de bornagedélivré par le maire en la forme d’arrêté à toute personne qui en fait la demande, sans préjudice des droits des tiers.
A défaut de plans ou de bornes, le maire peut, sous réserve des dispositions de l’article D. 161-13, délivrer le certificat de bornage au vu des limites de fait telles qu’elles résultent de la situation des lieux ou qu’elles peuvent être établies par tous moyens de preuve de droit commun.
Aucune construction, reconstruction ou installation de mur ou clôture ne peut être effectuée à la limite des chemins ruraux sans que ce certificat ait été préalablement demandé ».
- Article D161-13 :
« Lorsqu’il n’existe pas de titres, de bornes ou de documents permettant de connaître les limites exactes d’un chemin rural au droit des propriétés riveraines ou qu’une contestation s’élève à ce sujet, il peut être procédé à l’initiative de la partie la plus diligente à une délimitation à l’amiableconformément aux prescriptions de l’article 646 du code civil.
Le géomètre expert désigné dresse, à l’issue de l’opération, un procès-verbal de bornage et, si l’une des parties en fait la demande, des bornes sont plantées aux emplacements choisis ; la délimitation et l’établissement de bornes se font à frais communs sauf convention expresse de répartition différente des charges.
Si l’accord ne se réalise pas ou si la délimitation ne peut être effectuée par suite du refus, de l’incapacité juridique ou de l’absence des intéressés, une action en bornage peut être intentée devant le tribunal judiciaire de la situation du lieu ; l’action ne peut être intentée par le maire que sur autorisation du conseil municipal.
Conformément à l’article 9 du décret n° 2019-966 du 18 septembre 2019, les présentes dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2020 ».
Ainsi, les limites des chemins ruraux sont déterminées par la délibération du conseil municipal portant ouverture ou modification de l’emprise du chemin, à laquelle est annexé un plan parcellaire. À défaut de titre, bornes ou document pertinent, un bornage amiable peut être réalisé (C. rur., art. D. 161-13).
Le géomètre-expert dresse un procès-verbal de bornage et peut procéder à l’implantation des bornes à la demande de l’une des parties. Sauf convention contraire, l’opération est menée à frais communs. À défaut d’accord, comme en cas d’incapacité ou d’absence de l’un des propriétaires, le bornage peut être poursuivi en justice selon le principe de l’article 646 du code civil. Le maire doit se munir de l’autorisation du conseil municipal pour saisir le tribunal judiciaire au nom de la commune.
Il résulte de ce qui précède qu’en cas de qualification comme chemin rural :
- Les limites de fait du chemin peuvent faire l’objet d’un certificat de bornage de la voie,
- Un bornage amiable peut être proposé aux propriétaires riverains de la voie.
Une fois bien délimitées le bornage entre la propriété publique et les propriétés privées, le Maire peut user de ses pouvoirs de police pour assurer la conservation du chemin rural conformément aux dispositions de l’article L. 161-5 du code rural et de la pêche maritime.
Ainsi, conformément aux dispositions de l’article D. 161-10 du code, il est possible de restreindre l’usage des chemins ruraux pour une certaine catégorie de véhicules ou de matériel dès lors que leur passage serait de nature à porter atteinte à l’intégrité d’un chemin compte tenu notamment de la résistance ou de la largeur de ce chemin.
Toutefois, rappelons que le maire, dans l’exercice de ses pouvoirs de police, doit concilier l’exigence de maintien de l’intégrité de ces chemins avec le principe de liberté de circulation : il ne saurait, dès lors, interdire tout accès au chemin pour tout type de véhicule si les caractéristiques du chemin ne le justifient pas (CE, 28 février 1973, Commune de Pierrecourt c/ Sieur Sere (Leopold), n° 86512, publié au recueil Lebon).
Cette exigence de maintien de l’intégrité du chemin n’implique toutefois pas une obligation d’entretien à la charge de la commune (CE, 26 septembre 2012, Garin, n° 347068, mentionné aux Tables).
Ces mesures provisoires étant réalisées sans préjudice des dispositions de l’article L. 161-8 du code, permettant notamment aux communes d’imposer des contributions spéciales aux propriétaires ou entrepreneurs ayant dégradé un chemin si un accord amiable n’a pas été trouvé au préalable (CAA Douai, 28 novembre 2012, commune de Gouy-sous-Bellonne, n° 12DA00733).
Ces mesures sont également prises sans préjudice des poursuites pénales pouvant être diligentées à l’encontre de l’auteur d’une infraction aux dispositions des articles D. 161-8 à D. 161-24 du code, dans les conditions prévues par les dispositions répressives de droit commun. Ces dispositions instituent notamment les mesures de police susmentionnées mais également des interdictions générales pour permettre la conservation des chemins (interdictions de dépaver, d’enlever les pierres ou autres matériaux destinés aux travaux de ces chemins ou déjà mis en œuvre ; de labourer ou de cultiver le sol dans les emprises de ces chemins et de leurs dépendances ; de faire sur l’emprise de ces chemins des plantations d’arbres ou de haies…).
En cas de qualification de voie communale :
En cas de qualification de voie communale, il est possible de délimiter la voie publique.
En droit, toute délimitation du domaine public a un caractère unilatéral.
Elle s’opère par la décision de l’autorité administrative compétente qui d’ailleurs peut faire l’objet d’un contrôle du juge administratif. La détermination des limites des dépendances du domaine public des collectivités territoriales relève donc d’une décision exécutoire de ces collectivités prise par leur organe compétence qui est, le plus souvent, son organe délibérant.
En conséquence, la survenance d’un accord amiable entre un propriétaire riverain du domaine public et une collectivité serait inopposable à cette dernière qui ne saurait être regardée comme ayant définitivement renoncé à la partie de terrain attribuée au propriétaire privé par l’accord (CE, 20 juin 1975, Leverrier : Lebon, p. 382).
De plus, la collectivité ou un propriétaire privé qui saisirait le juge administratif d’un recours visant à ce que ce juge se substitue à la personne publique propriétaire pour délimiter son domaine public, verrait son recours déclaré irrecevable (voir en ce sens : CE, 10 déc. 1982, n° 19099, Épx Pagotto ; CE, 28 sept. 1990, n° 72673, Cne ; CAA Marseille, 9 janv. 2006, n° 03MA00715, Cne Bedoin).
En effet, le juge administratif ne peut être saisi que dans le cadre d’un recours contre un acte administratif unilatéral de délimitation (voir en ce sens : CAA Lyon, 6 févr. 2001, n° 96LY00319, Venturini).
Le Code de la voirie routière précise en son article L. 112-1 que l’alignement est “la détermination par l’autorité administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines”.
La délimitation des voies publiques s’opère en principe en deux phases :
- une délimitation générale résultant d’un plan d’alignement,
- une délimitation individuelle donnant lieu à un arrêté individuel d’alignement,
En premier lieu, le plan d’alignement dégage les limites entre la voie publique et les propriétés riveraines. Mais son objet est plus large car il prévoit le tracé des voies publiques et les travaux auxquels elles donneront lieu lors des prochaines années. Ainsi, conformément à l’article L. 112-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, le plan d’alignement, auquel est joint un plan parcellaire, détermine après enquête publique, la limite entre voie publique et propriétés riveraines.
L’établissement d’un plan d’alignement donne lieu à une enquête publique ouverte par l’autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale, propriétaire de la voie, et organisée conformément aux dispositions du Code des relations entre le public et l’administration. Pour les voies communales, cette enquête s’effectue conformément aux articles R. 141-4 à R. 141-10 du Code de la voirie routière. L’approbation du plan fait l’objet d’une délibération du conseil municipal. Une fois approuvé, il est publié. Cette publication le rend opposable aux administrés.
En second lieu, l’alignement individuel est un acte qui indique au propriétaire riverain, les limites de sa propriété par rapport à la voie publique. Il est pris par le maire si la voie en cause est communale. Il se fonde sur le plan d’alignement ou à défaut d’un tel plan, sur les limites existantes de la voie publique (CE, 20 mars 1996, Dpt Aude ).
- Voir par exemple : CAA, BORDEAUX, 25 Juin 2001, n° 97BX01586 :
Considérant qu’il est constant que le chemin qui traverse le hameau de Reygnac et longe la parcelle du requérant a été classé en voie communale à caractère de rue par délibération du conseil municipal de Lissac-sur-Couze du 6 mars 1963 ; qu’en l’absence de plan d’alignement de la voie, les limites de celle-ci par rapport aux propriétés riveraines ne peuvent être fixées qu’en fonction des limites réelles de ladite voie ;
En effet, s’il n’y a pas de plan ou s’il n’est pas en vigueur, l’Administration doit délivrer l’alignement en se basant sur les limites de fait de la voie (voir en ce sens : CE, 17 décembre 1975, Commune de Boson, Lebon 1340).
Un arrêté individuel d’alignement, en l’absence de plan d’alignement, ne peut que constater les limites actuelles de la voie publique.
Dans un arrêt du 18 mai 1988, Époux de Carlo (RDI 1988. 275), le Conseil d’État s’est prononcé sur l’argumentation selon laquelle le maire aurait dû rectifier les limites de la voie car celles existantes étaient le résultat d’empiétements commis par des riverains. Il le rejette en invoquant le caractère déclaratif de l’alignement individuel. Si le maire avait voulu rétablir la voie dans ses limites antérieures, il aurait dû suivre la procédure prévue par l’article 2 de l’ordonnance du 7 janvier 1959 relative à la voirie des collectivités locales (actuellement art. L. 112- 1 du C. voirie rout.).
Voir en ce sens également : Rép. QE, n°17952 de M. Albert Voilquin (Vosges – U.R.E.I.), publiée dans le JO Sénat du 23/01/1992 – page 194 :
« En l’absence de plan d’alignement régulièrement établi, l’autorité gestionnaire d’une voie publique ne peut, pour fixer la limite entre ladite voie et les propriétés riveraines, que constater la limite résultant de l’état des lieux, concrètement. Ce principe a encore été rappelé par le Conseil d’Etat dans ses arrêts du 18 mai 1988 (époux de Carlo) et 28 avril 1989 (Jouvenel). En conséquence, toute autre fixation de la limite du domaine public routier ne paraît pas conforme aux dispositions de la loi ».
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