Maison forestière : domaine public ou privé ?: La maison forestière concédée à un agent de l’ONF fait-elle partie du domaine public de l’Etat ?
Cass 3ième, 21 septembre 2022, 21-10.895 (domaine public)
L’appartenance du bien au domaine public ou privé des personnes publiques détermine la compétence du juge administratif ou judiciaire.
Notion de domaine public :
Sous réserve de dispositions législatives, 2 conditions cumulatives sont nécessaires pour qu’un bien fasse partie du domaine public :
- Les biens appartenant à une personne publique ;
- Des biens qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public.
Selon l’article L. 2111-2 du CGPPP « Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques (…) qui, concourant à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable. »
C’est l’existence d’une indissociabilité physique et fonctionnelle entre un bien et le domaine public qui permettra d’appliquer à ce bien le régime de la domanialité publique en vertu de la théorie de l’accessoire.
Quel est le juge compétent en cas de litige ?
La compétence du juge judiciaire :
Une jurisprudence constante du Tribunal des conflits fait du juge judiciaire le gardien de la propriété privée. Les litiges qui concernent la gestion du domaine privé ressortissent, sauf lorsqu’un texte législatif en dispose autrement, aux tribunaux de l’ordre judiciaire. Il n’appartient pas en conséquence à la juridiction administrative de connaître de la requête dirigée contre un état exécutoire déclarant le requérant débiteur (CE 12 févr. 1954, Simon: Lebon 97 ; CA Versailles, 20 juill. 2017, D. c/ Dpt des Hauts-de-Seine, no 15VE03863) et notamment sur les litiges relatifs aux réclamation des loyers pour l’occupation de terrains relevant du domaine privé. (T. conflits 7 déc. 2020, F. et a. c/ Cne de Port-de-Bouc, no C4197)
Lorsque la question relative à l’appartenance éventuelle du bien au domaine public de la personne publique ne présente pas de caractère sérieux ou s’il n’existe pas de contestation sérieuse sur ce point, le juge judiciaire saisi peut se prononcer valablement si la réponse à cette interrogation conditionne le règlement du litige (Cass. 1re civ. 18 février 1958 : Bull. civ. no 103. ; 22 janvier 1968, p. 463, note J. Dufau. ; 1er juillet 1969 : Bull. no 259. ; 2 mai 1979 : Bull. no 123. ; 16 octobre 1985 : Bull. no 264. ; 14 juin 2000, no 98-18-576).
Tous les litiges relatifs à l’occupation sans titre ou en vertu d’un titre irrégulier du domaine public relèvent de la compétence des juridictions administratives (Cass. 1re civ., 13 nov. 2003, n° 01-01.146).
La compétence du juge administratif :
Conformément à l’article L2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, sont portés devant la juridiction administrative les litiges relatifs au principe ou au montant des redevances d’occupation ou d’utilisation du domaine public, quelles que soient les modalités de leur fixation.
Il existe un bloc de compétences au profit du juge administratif concernant, d’une part, « les litiges relatifs à la passation, à l’exécution ou à la résiliation des contrats comportant occupation du domaine public » et, d’autre part, « les litiges nés de l’occupation sans titre du domaine public que celle-ci résulte de l’absence de tout titre d’occupation ou de l’expiration du titre précédemment détenu » (T. confl. 24 sept. 2001, Société BE Diffusion c/ RATP et Sté Promo Métro, no 3221 ; Civ. 1re, 8 févr. 2017, no 15-18.844).
Le juge administratif est compétent pour les litiges relatifs aux redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière (CE 16 mai 2011, n° 317675 Cne de Moulins).
Le cas de la maison forestière occupée par un agent de l’ONF
Dans l’affaire du 21 septembre 2022, un agent de l’Office national des forêts (ONF), disposait d’une maison forestière à titre de logement de fonction.
Le 22 avril 2014, le directeur général de l’ONF a décidé de lui appliquer la sanction de la mise à la retraite d’office et l’a radié des cadres de la fonction publique à compter du 1er mai 2014. Par une ordonnance du 16 novembre 2015, le juge des référés du tribunal d’instance de Saverne a ordonné son expulsion de son logement de fonction.
Le juge administratif a annulé l’arrêté du 22 avril et ordonné sa réintégration.
Par un arrêté du 24 mars 2016, le directeur général de l’ONF a réintégré l’agent. Puis par un arrêté du même jour, l’a suspendu de ses fonctions, avant de prononcer sa mise à la retraite d’office et sa radiation des cadres à compter du 1er juin 2016.
L’agent a été expulsé en octobre 2018 de la maison forestière.
L’ONF l’ayant assigné pour obtenir sa condamnation au paiement d’une redevance d’occupation sur le fondement de l’article R. 2124-74, alinéa 2, du code général de la propriété des personnes publiques qui astreint au paiement d’une redevance toute la période pendant laquelle est occupé les locaux sans titre.
L’agent a soulevé l’incompétence de la juridiction judiciaire en raison de l’appartenance du logement au domaine public de l’État.
Ce bien relève-t-il du domaine privé ? L’ONF pouvait-il saisir le juge judiciaire pour obtenir le paiement de la redevance d’occupation ?
Telles sont les questions soumises au juge judiciaire.
L’agent soutenait que l’ONF a fait aménager dans la maison une pièce servant de bureau administratif nécessaire à l’exécution des missions de service public sans produire aucune pièce démontrant l’existence d’un tel aménagement. Ainsi, le juge a constaté que le double critère de la domanialité publique d’un bien appartenant à une personne publique n’était pas démontré.
De plus, la Cour d’appel a constaté que le droit d’occupation de la maison forestière lui avait été concédé à titre précaire et révocable, et ce dernier n’a pas soutenu que cette maison lui avait été concédée par une convention comportant des clauses exorbitantes du droit commun, ce qui aurait permis de qualifier le contrat de contrat administratif soumettant le litige au juge administratif.
Le juge a également constaté que la maison forestière était directement et indivisiblement rattachée à l’exploitation des bois et forêts dont la gestion était assurée par l’ONF, relevant du domaine privé de l’Etat, conformément à l’article L. 2212-1 Code général de la propriété des personnes publiques.
La juridiction en a déduit qu’elle n’appartenait pas au domaine public et que la juridiction judiciaire était compétente pour statuer sur le litige, relatif à la gestion du domaine privé de l’Etat, tendant au paiement d’une redevance pour l’occupation sans droit ni titre de ce logement.
En conséquence, la Cour de cassation a confirmé la décision des juges d’appel ayant accueilli la demande de l’ONF tendant au paiement d’une redevance pour l’occupation sans droit ni titre du logement de fonction.
L’agent estimait également que, du fait de sa nomination et de sa réintégration au sein de la même unité territoriale que celle dans laquelle il était précédemment employé, il disposait d’un titre d’occupation. Le juge a rejeté cet argument et précisé que la réintégration de l’agent s’était effectuée au sein de la même unité territoriale que celle dans laquelle il était précédemment employé et sur un emploi correspondant à son grade, mais sans qu’il ne retrouve le poste qui lui ouvrait spécifiquement droit à bénéficier du logement de fonction.
En conséquence, le juge judiciaire a conclu à l’appartenance du bien au domaine privé en faisant application des critères du domaine public établissant ainsi sa compétence.
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