L’avocat en droit public doit régulièrement conseiller ses clients, notamment les collectivités territoriales (communes, intercommunalités, etc.) sur le PLU, Plan local d’urbanisme ou le plan local d’urbanisme intercommunal.
Élaboration, modification ou révision, difficultés d’interprétation, instruction d’une autorisation d’urbanisme (déclaration préalable, permis d’aménager, permis de construire), sont autant de difficultés pour lesquelles un avocat en droit de l’urbanisme peut être saisi.
Qu’est-ce qu’un PLU (PLUi) ? À quoi sert-il ?
Le Plan local d’urbanisme est un document permettant d’élaborer les règles d’occupation du sol au niveau communal ou intercommunal en fonction des objectifs d’aménagement et de développement urbain définis par la collectivité territoriales. Le PLU est donc un outil de planification à échelle humaine à disposition des communes et des communautés de communes. Il réglemente l’usage des sols à la parcelle près et sur l’intégralité du territoire.
Les communes trouvent un grand intérêt à se doter de ce document d’urbanisme. En effet, le législateur incite à l’élaboration de PLU en accordant des prérogatives liées à ce document :
- En présence de PLU, la commune est compétente pour délivrer les permis de construire. En l’absence de PLU, ces autorisations sont prises au nom de l’État ;
- Par le PLU, les communes peuvent instituer le droit de préemption ;
- Sans PLU, les communes sont soumises au principe de constructibilité limitée. En effet, en l’absence de PLU, les communes sont soumises au règlement national d’urbanisme (RNU) dont les règles ne sont donc pas adaptées aux spécificités de la commune.
En se dotant d’un PLU, la commune se donne les moyens de maîtriser l’urbanisation sur son territoire. En sa qualité d’avocat en droit public, Maître Aurélien PY maîtrise le plan local d’urbanisme et renseigne ses clients.
Quelle est la composition d’un PLU, Plan local d’urbanisme ?
Le PLU se compose de plusieurs documents (voir l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme) sur lesquels Me PY, avocat en droit de l’urbanisme, renseigne régulièrement ses clients :
- Un rapport de présentation ;
- Un projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ;
- Un règlement ;
- Des orientations d’aménagement et de programmation (OAP) ;
- Des annexes.
Le rapport de présentation présente le territoire et établit un diagnostic territorial analysant les incidences sur l’environnement. Ce rapport, devant être compatible avec les normes supérieures, permet de justifier le PADD et les OAP. Le juge administratif exige que ce rapport soit précis. Le cabinet PY CONSEIL conseille donc ses clients en fonction de leurs attentes et des exigences jurisprudentielles.
Le projet d’aménagement et de développement durables (PADD) expose le projet politique du territoire. Il est important pour fixer les grandes orientations pour l’élaboration du plan local d’urbanisme.
Par exemple, lorsque le maire souhaite opposer un sursis à statuer à une autorisation d’urbanisme, il ne peut le faire que si cela est cohérent avec le PADD (par exemple : il est envisagé de façon précise de classer la parcelle en zone agricole de sorte que la mise en œuvre du projet sollicité porterait atteinte à l’exécution du futur plan local d’urbanisme).
Le règlement comprend des parties facultatives et un zonage obligatoire en indiquant les constructions autorisées ou interdites en fonction des zones, en cohérence avec le PADD. Il existe différents types de zones, déterminant les possibilités de construire :
- les zones urbaines « U » désignant en principe des zones déjà urbanisées ou en cours de réalisation mais disposant d’une capacité suffisante pour desservir les constructions. Toutefois, des servitudes d’inconstructibilité peuvent être imposées sur ces zones.
- les zones à urbaniser « UA » désignant des secteurs naturels pouvant être ouverts à l’urbanisation en raison de leurs équipements.
- les zones agricoles « A » désignant les secteurs de la commune devant être protégés en raison du potentiel biologique ou agronomique de bâtiments équipés, ou économique de terres agricoles. Par exception, des constructions d’habitations sont possibles si elles s’avèrent nécessaires à l’exploitation agricole.
- les zones naturelles « N » désignant des secteurs équipés ou non, protégés pour leurs qualités esthétiques, historiques, écologiques ou forestières.
Il est impératif de respecter les règles figurant dans chaque zonage pour accepter ou refuser une construction afin qu’elle soit conforme au PLU car le cas de non-conformité au PLU peut être constitutive d’une infraction pénale. Le règlement comprend une partie écrite et une partie graphique. En cas de divergence entre les deux, la partie écrite fait foi.
Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) créent des règles particulières applicables à des petites zones, en cohérence avec le PADD. Attention, elles ne peuvent permettre aux auteurs du PLU du fixer précisément les caractéristiques des constructions susceptibles d’être réalisées.
Des annexes et des documents graphiques viennent compléter le PLU.
Le rôle de l’avocat en droit public est d’accompagner les collectivités territoriales pour la compréhension des différentes composantes du plan local d’urbanisme, et pour répondre à toutes les questions qu’elles se posent.
Comment se prépare un PLU, Plan local d’urbanisme ?
Depuis la loi ALUR de 2014(Article L153-8 du code de l’urbanisme, Articles L. 5214-16 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales), les EPCI sont compétents par principe pour l’élaboration des PLU. Toutefois, les communes peuvent demander à garder cette compétence sous certaines conditions.
La procédure d’élaboration ou de révision d’un PLU est réputée pour être longue et coûteuse. C’est pourquoi le contentieux de l’urbanisme est marqué par une tendance à la protection des PLU face aux nombreuses contestations de ces documents. En effet, le principe de légalité doit être mis en balance avec la sécurité juridique.
Les différentes étapes d’élaboration d’un PLU :
L’adoption d’un PLU suit des étapes essentielles :
- Une délibération, contenant les objectifs et les modalités de concertation, doit prescrire l’élaboration du PLU. Une concertation avec la population et les personnes publiques associées est nécessaire ;
- Une délibération doit ensuite approuver le PADD ;
- L’arrêt du PLU doit être adopté pour faire le bilan de concertation ;
- Une enquête publique est organisée pour recueillir notamment l’avis des personnes publiques associées et du public ;
- Enfin, une délibération approuve le PLU ;
A partir de la délibération de prescription du PLU, l’EPCI ou la commune a la possibilité de sursoir à statuer sur toute demande d’autorisation d’urbanisme de nature à compromettre ou à rendre plus coûteuse l’exécution du futur PLU.
Les procédures d’évolution :
Les différentes procédures d’évolution des PLU reprennent cette procédure en l’assouplissant :
- En cas de révision, induisant un changement par rapport à l’économie générale du PLU, par une modification des orientations définies dans le PADD par exemple, la procédure de droit commun est la même que celle de l’élaboration des PLU. Il existe aussi une procédure allégée ;
- Pour une modification du PLU, n’engendrant pas de changement des orientations du PADD, la procédure de droit commun ne nécessite pas de débat sur le PADD, ni de notification aux personnes publiques associées ni d’arrêt du projet du PLU. La procédure allégée permet de remplacer l’enquête publique par une simple mise à disposition ;
- Le PLU peut aussi faire l’objet d’une simple mise en conformité avec un document supérieur, avec une déclaration d’utilité publique ou avec un projet présentant un intérêt général ;
Plus l’évolution du PLU est importante et touche à l’orientation du PLU et plus la procédure est rigoureuse et se rapproche de celle de l’élaboration d’un PLU.
Les principales différences entre PLU et PLUi
Depuis la loi ALUR de 2014, les PLU, documents à l’échelle communale, ont vocation à être remplacés par des PLUi, plans locaux d’urbanisme intercommunaux.
Le PLUi, se situant à l’échelle intercommunale, intéresse différentes communes qui doivent s’accorder.
Avant la prescritpion de l’élaboration, une conférence intercommunale et une délibération sur la coopération EPCI/commune ont lieu.
Dans le cas où une commune émet un avis défavorable lors de l’arrêt du PLUi, l’organe délibérant peut prendre une nouvelle délibération.
En outre, des demandes de plan de secteur, avant l’arrêt du PLUi, sont possibles.
Après l’enquête publique, en cas de modification du projet, une nouvelle conférence intercommunale a lieu.
Par ailleurs, les acteurs compétents ne sont pas le maire et l’organe délibérant de la commune mais le Président de l’EPCI et son organe délibérant.
Où mettre à disposition le PLU ?
Le PLU est un document qui doit être publié et transmis à l’autorité administrative compétente. Il doit ensuite être mis à disposition du public.
Selon l’article R153-21 du code de l’urbanisme, « Tout acte mentionné à l’article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l’établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département, à l’exception de la décision mentionnée au 6° de l’article R. 153-20. ». Les communes ou les EPCI affichent donc les PLU au sein de leur siège.
L’ordonnance n° 2021-1310 du 7 octobre 2021, dont les dispositions en matière d’urbanisme entrent en vigueur au 1er janvier 2023, modifie notamment l’article L. 153-23 du code de l’urbanisme. La publicité des PLU devient dématérialisée. Le PLU et la délibération qui l’approuve sont publiés sur le portail national de l’urbanisme, à savoir le site Géoportail de l’urbanisme (https://www.geoportail-urbanisme.gouv.fr/).
Les mesures de publicité et d’information constituent le point de départ du délai de recours contentieux, délai de droit commun, soit de deux mois, à l’encontre des documents d’urbanisme. Ce délai court à compter de la plus tardive des publications (CE, 28 juin 1996, Féd. pour les espaces naturels et l’environnement catalan, n° 160434).
Contentieux du PLU : les requérants et moyens invocables
Qui peut contester le PLU ?
Pour contester un PLU, il est possible de former un recours en annulation contre les actes réglementaires édictés au cours de sa procédure d’élaboration si ces actes font griefs, c’est-à-dire portent atteinte à l’intérêt des requérants. Pour remettre en cause un PLU devant le juge, il est donc nécessaire de disposer d’un intérêt à agir.
Les habitants d’une commune se voient reconnaître automatiquement un intérêt à agir (CE, 4 mars 2016, Commune de Martigues, n° 384795). L’intérêt à agir des personnes morales comme les associations peut être constitué si elles sont régulièrement constituées, représentées par la personne physique habilitée par les statuts, que la contestation porte sur leur objet social défini dans les statuts et entre dans le champ d’action géographique de l’association. Les personnes publiques comme le Préfet ou des communes voisines peuvent aussi se voir attribuer la qualité pour agir.
Quels moyens sont soulevés contre le PLU ?
Des moyens de légalité externe, tenant à la compétence, à la procédure et à la forme, et des moyens de légalité interne, tenant au respect du droit, à son interprétation et au détournement de pouvoir, peuvent être invoqués pour justifier la demande d’annulation :
Concernant la légalité externe, les moyens suivants sont invoqués :
- Des irrégularités dans les différentes phases de la procédure d’élaboration du PLU :
- L’absence ou l’irrégularité de la délibération prescrivant le PLU (1)
- Les irrégularités ayant affectées le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant le PLU (2)
- Le défaut de consultation des personnes publiques associées (3)(4)
- L’insuffisance du dossier soumis à enquête publique (5)
- L’insuffisance du contenu du rapport du commissaire enquêteur (6)
- L’insuffisance de l’enquête publique (7)
- L’illégalité de la modification du projet de PLU après l’enquête publique
- L’insuffisance de motivation de la délibération approuvant le PLU
- Des irrégularités entachant les différents documents du PLU
- Le vice de forme tiré de l’insuffisance du rapport de présentation (8)
- Le détournement de procédure pour le zonage d’une parcelle
- L’absence d’éléments comme la cartographie des risques (9)
Concernant la légalité interne, il est possible d’invoquer :
Des erreurs de droit et des erreurs manifestes d’appréciation :
- Pour le classement d’une parcelle en zone A, N, ou U.
- Pour l’application d’un article du droit de l’urbanisme (10)
- Pour la création d’une OAP
- Pour la dérogation à la règle d’urbanisation en continuité
- Pour le non-respect du règlement du PLU
- Pour l’incohérence des documents (11)
- Pour la méconnaissance des dispositions d’une zone particulière, notamment une zone de protection
En cas d’annulation du PLU, le document antérieur, voire le RNU, est remis en vigueur. Cependant, les actes pris sur son fondement ne sont pas remis en question si l’annulation repose sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet (12).
Quel est l’intérêt de faire appel à un avocat en droit public pour les problématiques liées au PLU, Plan local d’urbanisme ?
Il est pertinent de se faire accompagner d’un avocat en raison de la complexité des problématiques liées au PLU, comme pour :
- la contestation d’un zonage,
- la contestation d’un emplacement réservé
- ou la contestation d’une OAP.
Les principales fonctions de l’avocat en droit de l’urbanisme consistent en des missions de conseil lors de l’élaboration et la modification du plan local d’urbanisme ; la rédaction de réponses à des demandes de recours gracieux et l’accompagnement en défense des collectivités territoriales en cas de recours contentieux contre un plan local d’urbanisme.
L’avocat en droit public remplit d’autres missions concernant le PLU comme des consultations orales en conseil, des consultations juridiques relatives à l’interprétation de règles d’un PLU, à des audits d’autorisations d’urbanisme par rapport au PLU, etc. Le recours à un avocat peut aussi permettre d’engager des négociations.
Le cabinet Py Conseil, intervient principalement dans les départements de l’Isère (38), Hautes-Alpes (05), Drôme (26), Savoie (73) et Haute-Savoie (74). Il intervient par ailleurs sur demande dans le reste du territoire français, grâce au développement de la visioconférence et à l’absence de postulation devant les juridictions administratives. Le cabinet Py Conseil propose donc un accompagnement dans toute la France pour la défense des PLU pour les collectivités territoriales.
Les conséquences du non-respect du PLU ?
En cas de non-respect du PLU par une construction incompatible avec le permis délivré ou élaborée sans l’autorisation d’urbanisme nécessaire, une infraction est caractérisée.
Le maire de la commune a l’obligation de faire constater l’infraction à l’urbanisme par un procès-verbal (Article L480-1 du Code de l’urbanisme) et de transmettre au Parquet, qui dispose de l’opportunité des poursuites. Si le maire ne remplit pas son obligation, la responsabilité de l’État peut être engagée.
En outre, il a été jugé qu’un maire ayant délivré un permis de construire en sachant que la réalisation du projet ainsi autorisé nécessitait une révision du document d’urbanisme, dont la réalisation était prévue ultérieurement, s’est rendu coupable de complicité d’infraction au POS (Crim. 14 juin 2005, n° 05-80.916).
Dès la constatation de l’infraction par ce procès-verbal, le maire, si l’autorité judiciaire ne l’a pas déjà fait et ne s’est pas encore prononcée, peut prendre un arrêté interruptif de travaux (Article L480-2 du Code de l’urbanisme). Cette mesure conservatoire prise au nom de l’État, doit être motivée.
Il est à noter que les autorités compétentes disposent d’un droit de visite et de communication trois ans après l’achèvement des travaux (Article L610-4 du Code de l’urbanisme).
Pour faire cesser le trouble à l’ordre public, deux types de mesures peuvent être prises. Les autorités compétentes peuvent ordonner la mise en conformité avec le PLU ou la démolition. Ces obligations peuvent être assorties d’astreintes.
Toutefois, le contrevenant a la possibilité de demander un permis modificatif dans le cas où ses travaux pourraient être compatibles avec le PLU. Il peut demander une régularisation administrative de sa situation (Articles L600-5 et L600-5-1 du Code de l’urbanisme). Le juge peut annuler partiellement une autorisation d’urbanisme si le vice n’affecte qu’une partie du projet et peut être régularisé. Il fixe le délai dans lequel le titulaire de l’autorisation pourra en demander la régularisation, même après l’achèvement des travaux. Dans cette situation, le juge peut aussi sursoir à statuer pour permettre aux parties de présenter leurs observations.
Ainsi, le cabinet PY CONSEIL représenté par Me Aurélien PY, accompagne les collectivités territoriales pour toutes questions relatives au plan local d’urbanisme. Prenez contact !
Consultez également notre article « Urbanisme et Collectivités territoriales ».
(1) Attention toutefois aux délais de prescription pour ce type d’actions par la voie de l’exception – (2) Article L300-2 du code de l’urbanisme – (3) Article R. 153-6 du Code de l’urbanisme – (4) En cas de modification du projet de PLU avant l’enquête publique, les PPA doivent être de nouveaux consultées – (5) Article R. 153-8 du Code de l’urbanisme – (6) Article R. 123-19 du Code de l’environnement – (7) Par exemple : l’absence de mention de l’évaluation environnementale dans l’avis d’enquête publique – (8) Article 151-4 du Code de l’urbanisme – (9) Article R. 151-34 du code de l’urbanisme – (10) Ex : le non-respect de l’équilibre entre le développement urbain et une utilisation économe des espaces (Article L. 101-2 du Code de l’urbanisme) – (11) Ex : incohérence du règlement avec le PADD (article L151-8 du Code de l’urbanisme) ; l’incohérence du rapport de présentation avec les autres documents du PLU ; l’incompatibilité entre PLU et SCOT (Article L142-1 du Code de l’urbanisme) – (12) CE Avis 2005, Monsieur MARANGIO.
